宣晓伟：京津冀一体化究竟难在哪

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“京津冀一体化”目前正在成为最炙手可热的词汇之一，上到政府高层、下到普通百姓，都对最近兴起的“京津冀一体化”的热潮不同程度地关注，而闻风而动、表演最为卖力的，当属房地产开发商，甚至在北京地铁散发的相关楼盘小广告中，在最醒目的位置就赫然印着几个大字：“国家战略：京津冀一体化”。

　　然而，如果我们追溯以往，了解一些京津冀地区合作的历史，对目前热炒的“京津冀一体化”也许会有一份更为清晰和冷静的认识。京津冀一体化并非什么新概念，类似的提法和思路，早在上世纪八十年代就有提出，例如“首都经济圈”、“环渤海经济圈”等等。在近三十年的历程中，与“京津冀一体化”相关的政府文件、政策建议、规划、研究报告、学术文章，可以说是数不胜数，但是对比京津冀地区发展的现实，我们不得不承认，“京津冀一体化”是“说得多、做得少”，“写在纸面上的多、落实在现实中的少”。

　　显然，这一轮的京津冀一体化行动如果想取得一些实质性的突破，产生出与以往不同的明显效果，那么首先需要回答的问题就是：“为什么在过去近三十年里，京津冀一体化总是那么难？”因为只有在历史的经验教训中，了解一直阻碍京津冀一体化的症结何在，才有可能找准问题、有的放矢，在本次京津冀一体化的行动中真正取得有效的进展。

一、 “地区竞争模式”经常被认为是阻碍京津冀一体化的重要原因

　　在阻碍京津冀一体化发展的一系列因素中，“地区竞争模式”常常被认为是最重要的原因之一。所谓“地区竞争模式”，是指改革开放以来，为了调动地方发展的积极性，通过中央向地方放权、财政税收、公共服务、晋升考核等一系列制度安排和具体措施，使得每个地方成为推动本地经济社会发展的主体。这些利益相对独立、并在很大程度上握有自身发展主动权的各个地方，互相之间展开着激烈的竞争，从而在有效改善本地发展的软硬环境、加快自身经济社会发展的同时，也普遍提高了中国经济整体的竞争力水平，为改革开放以来中国三十多年的快速发展立下汗马功劳。

　　然而，这种各地之间互相激烈、甚至惨烈竞争的发展模式，也不可避免地带来许多负面的效果，最为明显的就是造就了每个地方“画地为牢”、“以邻为壑”的发展观念和发展策略，各地经常是以一种“竞争”而非“合作”的心态来看待其他地方的发展，由此形成严重的地方保护主义、市场分割和行政壁垒。尤其在地理位置接近、条件相仿的地区，更容易秉持的是一种“零和博弈”的理念，在招商引资、争夺项目资金、抢抓发展机遇上，对方的获得往往会成为“我”的失去，而“我”的发展则又常以对方的失去为代价，很难形成一种合作共赢的氛围和理念。

　　所以，在“地区竞争模式”的背景下，推行跨行政区域的一体化合作显然将遭遇到极大的困难。过去三十年京津冀一体化之所以知易行难，显然是与“地区竞争发展模式下”京津冀三地之间明争暗斗、持续不断的激烈竞争所带来的阻碍因素密不可分的。

　　但是，我们也不能把阻碍“京津冀一体化”的板子全都打在“地区竞争模式”的身上，一个重要的理由是，同样是在“地区竞争模式”下的其跨区域合作，典型的是“长三角”地区，其一体化程度明显要比京津冀高得多。总体来看，长三角各个地区间的竞争程度，并不会弱于京津冀之间；同样，长三角的一体化，也涉及到上海、浙江、江苏三个省级地区之间的协调与合作，但长三角在一体化方面显然要比京津冀做得更为成功。那么同样是地区之间在展开激烈竞争、同样是需要跨省区的协调，为什么长三角的一体化程度相比于京津冀却有如此显著的不同呢？

二、 “政府介入经济发展的程度过深、京津冀地区之间的行政权力差别过大”是阻碍京津冀一体化的另一重要原因

　　与长三角相比，京津冀地区经常为人所诟病的是市场化程度不足、政府在地方经济发展过程中介入过多、力量过大。长三角地区的经济活跃程度高于京津冀，尤其是在市场化的理念、民营经济的作用等方面，京津冀与长三角相比还有明显的差距。然而，要把京津冀一体化的推进迟缓完全归结为京津冀三地的政府主导经济模式而导致的市场化程度不足，却也难以成立。纵观长三角地区，尽管其市场化程度较高、经济更为活跃，但经济发展模式仍然可以看出很重的“政府主导型”的痕迹。事实上，在沪、浙、苏三地之中，上海市的国有经济在本地发展中仍然占有相当的比重，江苏省则以倚重集体经济的发展而著称。

　　因此，在地区竞争的发展模式下，地方政府在其中扮演着最为重要的角色，各个地方政府在本地发展中无一例外地都具有主导性的地位和作用，长三角的地方政府与京津冀地区相比，只有程度的差异、并无本质的不同。虽然京津冀地方政府在经济发展中发挥作用的方式和采取的措施，与长三角相比会有差距，由此也会深深影响到一体化的程度，但无论是长三角还是京津冀，都可以称之为政府主导型的发展模式。

　　实际上，如果京津冀的地区竞争模式，与长三角要有什么真的不同，并不在于政府主导地方发展方式上的根本差异，而是在于京津冀地区之间的行政权力差距要远大于长三角。由于地区竞争模式中，地方政府才是最重要的竞争主体，它们直接参与各种博弈。而在激烈的竞争中要形成互相妥协、协商甚至合作，一个很重要的前提是各方之间应有相对平等的地位，如果参与竞争的主体权力等级相差过于悬殊，就很难产生坐下来好好谈的局面。在行政权力级别差距过大的环境下，更容易发生的是上级命令下级，而非相互之间的平等协商。在长三角地区中，尽管上海以经济龙头、直辖市等身份占据着竞争的相对优势，但在行政级别上，相比于苏浙两省却并无压倒性的权力优势。

　　反观京津冀地区，北京却能以首都的身份在权力等级上有着绝对的优势，北京与天津、河北的关系，经常因其首都的身份地位而在某种程度上从一种 “地方与地方之间的关系”转变为“中央与地方之间的关系”。换而言之，北京与天津、河北的合作，自觉不自觉地，往往采用 “挟首都以令津冀”和“借中央以压地方”的模式。

　　可想而知，在一个地方政府构成主要角色的地区竞争模式中，参与其中的不同政府如果在行政权力上相差过大，甚至就直接构成上下级关系，就很难形成互相之间“有商有量、互相妥协”的局面，更容易产生的现象是用行政命令代替市场力量、政治觉悟代替经济冲动，这显然并不利于区域一体化的展开。从这个角度来看，有学者所谓“京津冀一体化的问题，如果北京不是首都的话，那么绝大部分都会更容易地得到解决”，是很有见地的。

　　但是，话说回来，如果北京真正能够做到“挟首都以令津冀”和“借中央以压地方”，那么在目前我国中央对地方拥有绝对权威的体制下，统一部署、强力推进，应该是可以有效促进京津冀一体化的，为什么在现实中却又这样难如人意呢？

三、 “中央决策、地方执行和碎片化的中央集权模式”是阻碍京津冀一体化的第三个原因

　　行文至此，我们不得不转向我国中央与地方关系的讨论。目前我国采取的是一种所谓“中央决策、地方执行”的中央集权模式，即中央拥有至高无上的绝对权力，并对所有地方的所有事物都有名义上的决策权和干预权。但在现实的政策执行过程中，中央部门的人员少、执行力弱，主要是通过层层委托代理并辅以考核监督的方式依靠地方来实施。改革开放以来中央向地方逐渐放权，地方主体的权利和利益不断得到强化，然而在名义（法律）层面却并没有明确地界定，由此所产生的是一种“碎片化”的趋势，即地方的具体行为事实上越来越出于自身利益的诉求，同时在表面上却仍然打着与中央保持一致的旗号。

　　因此，在京津冀一体化方面，尽管北京可以“挟首都以令津冀”和“借中央以压地方”，此外中央也不是没有过促进京津冀一体化的各种动议、规划和具体的政策举措，但在上述中央与地方关系的模式下，各种规划和政策在现实中能够产生出怎样的效果，在很大程度上仍然取决于地方如何配合。换言之，在“碎片化”中央集权制下，各个地方的实际利益在具体的政策执行过程中仍然有着举足轻重的地位和作用，京津冀一体化，绝不是光凭中央发几个文件、出几个规划、提几条措施可以产生实质性改变的。

　　综上所述，在我国当前的地区竞争模式下，各地方政府作为竞争主体互相展开着激烈的博弈，京津冀地区之间过于悬殊的行政级别导致三地难以形成 “平等协商、妥协合作”的一体化氛围，与此同时在碎片化的中央集权制下，又难以有效克服具体政策执行过程中各个地方的利益障碍。因此，“地区间激烈竞争、政府主导经济、行政级别悬殊和碎片化的政策执行模式”，这几种原因互相叠加和强化，共同导致了京津冀一体化三十年来进展迟缓的局面。

　　（作者为国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员）

西港龙

北京的辐射范围充其量也就200公里，到不了石家庄-----转载
一体化可以搞规划，但协同发展不能搞规划。协同发展是一个运作机制，怎么搞规划？要是经济圈的话，你得按照经济圈的理论去搞，就是中心城市的辐射范围画一个圈，辐射不到你画圈不是白画吗？-----转载

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回复 2# 西港龙


    我都看不懂你回复，这文章你看了吗。你的评论和人家文章内容完全就不搭界

邯郸做梦

距离太远，都没关系，近张家口承德发展不行，新闻都假，等5百年再说吧

abc27110541

把北京和天津的政治局委员的头衔去了，河北省委书记是政治局委员、省长是国务委员，啥事都好办了

圣婴泣

各自守着自己那一亩三分地，所谓的一体化，各主体之间不具备平等性。

邯郸做梦

回复 5# abc27110541


    政治局委员没权，不过总书记有权，也省委书记有权，因为封疆大吏了