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发表于 2020-11-21 14:22:29
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建立以国家公园为主体的自然保护地体系
发布时间：2019-10-22
来源：《中国党政干部论坛》
作者：唐芳林
问题：自然保护地是我国实施保护ZHANLVE的基础，是建设生态文明的核心载体、美丽中国的重要象征。党的十九大报告提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，这个体系如何构建？
自然保护地是各级ZF依法划定或确认，对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值，实施长期保护的陆域和海域。国家公园、自然保护区、各类自然公园都是我国重要的自然保护地类型。党的十九大报告提出要“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，启动了自然保护地领域的重大改革。为什么要改革自然保护地管理体制？需要构建什么样的自然保护地管理体制和国家公园体制？如何构建具有中国特色的自然保护地体系？这些都是在改革伊始就必须回答的问题。
一、为什么要改革现行自然保护地管理体制
自然保护地是我国实施保护ZHANLVE的基础，是建设生态文明的核心载体、美丽中国的重要象征，在维护国家生态安全中居于首要地位。我国的自然保护地建设成绩巨大，历史遗留问题也很多。我国自1956年就开始建立自然保护区，改革开放以来，以自然保护区为代表的各类自然保护地快速发展。1978年11月22日，DXP在十一届三中全会前夕，专门在《光明日报》内参上的一篇关于呼吁保护福建崇安县生物资源的文章上批示，“请福建省委采取有力措施”，并在标题“保护”二字下重重画了两道横线。次年4月，武夷山国家级自然保护区得以建立。此后，在ZY的重视下，全国各地积极性提高，自然保护区数量快速增长，森林公园等多种类型的自然保护地也得到快速发展。到2018年，全国已经建立各级各类自然保护地达1.18万处，包括2750个自然保护区、3548个森林公园、1051个风景名胜区、898个国家级湿地公园、650个地质公园等，占我国陆域面积的18%左右，超过世界平均水平。数量众多、类型丰富、功能多样的各级各类自然保护地，初步形成了以自然保护区为主体的保护地格局，使我国重要的自然生态系统和独特的自然遗产得以保护，在保存自然本底、保护生物多样性、改善生态环境质量和维护国家生态安全方面发挥了巨大作用。
在自然保护地快速发展的过程中，资源保护与开发利用、生态保护与民生发展之间的矛盾，始终如影相随，在各个时期有不同的表现：在粮食短缺时期，曾经把虎豹豺狼等野兽和麻雀大雁等鸟类都视为食物或者害虫加以捕食或消灭，导致生态系统失衡；在自然保护地的划建过程中，由于观念理念、技术粗放等原因埋下了范围和区划不合理等问题的种子。这在当时，并不被视为是严重问题。1994年《自然保护区条例》颁布，这使自然保护区管理有法可依。但大多数自然保护区成立在法律颁布以前，区内不符合法律规定的范围区划和生产经营活动普遍存在，基层实际执法时采取弹性处理措施，保护与发展的矛盾冲突还没有显现出来，为了获得国家更多生态资金补助，各部门和地方ZF建立自然保护区的积极性仍然很高。
近年来，经过多年的高强度开发，资源约束趋紧，环境污染加剧，生物多样性丧失，我国生态环境问题越来越突出。为此，国家加大了管理、监督和执法力度，各种问题开始集中暴露出来。以自然保护区为例，许多自然保护区边界范围不合理，功能区划不科学，留下许多遗留问题。把一些乡镇、厂矿、耕地、人工林、商品林、集体林都划入其中，一些在自然保护区成立之前就存在的合法的生产生活活动，一些祖祖辈辈就生活在里面的原住居民，突然间与自然保护区管理规定产生矛盾，于是产生抵触情绪，随着执法力度的加大，一些地方甚至到了“谈保护区色变”的程度。这折射出我国自然保护地普遍存在定位模糊、多头设置、交叉重叠、边界不清、区划不合理、权责不明、人地冲突严重等问题。在严峻的形势面前，虽然保护生态环境已成为社会共识，但在一些具体问题上，相关监督管理部门如履薄冰，当地居民发展受限，保护区工作人员叫苦不迭，地方ZF深受困扰，无所适从。
究其原因，客观上，一方面是我国人口众多，除了高原和荒漠等不适宜人类居住的地区，许多生物多样性丰富的区域都有人居住；另一方面是一些重要的野生动植物物种和自然生态系统需要采取“抢救性保护”措施。主观上，我国的自然保护地大多由部门主导、地方自下而上申报而建立，其产生过程中缺乏系统的规划。由于对自然保护地的认识还不够全面，加上地方分割、部门分治的管理体制，使得自然保护地体系的顶层设计不完善、空间布局不合理、分类体系不科学、管理体制不顺畅、法律法规不健全、产权责任不清晰。许多人当时对自然保护区的认识不深刻，操作有偏差，往往将建立自然保护地视为争取投资项目的机会，事前调查研究不充分，设立过程中工作不细致，未充分征求相关利益群体意见，评审专家参与面窄，价值取向单一。主客观因素综合作用的结果，使得在自然保护区领域存在大量的历史遗留问题。保护空缺和交叉重叠同时存在，完整的生态系统被人为分割，碎片化现象突出，自然保护地只形成了数量上的集合，完整性和联通性不够，尚未形成整体高效、有机联系的自然保护地体系。
以上问题的存在，使得自然保护地管理的有效性降低，保护与发展的矛盾在自然保护地领域尤其突出，影响了保护效能的发挥，自然保护地提供优质生态产品和支撑经济社会可持续发展的基础还很脆弱。在新时代，人民对优美生态环境的需要与生态产品供给不平衡不充分的矛盾越来越突出，生态产品短缺成为全面建设小康社会的短板，迫切需要深入分析梳理我国自然保护地建设管理存在的突出问题，提出解决方案，进行大刀阔斧的改革。
二、明确自然保护地管理体制改革方向
自然保护地是我国实施保护ZHANLVE的基础，国家公园是最重要的自然保护地类型，国家公园体制改革是自然保护地领域一场系统性、重构性的变革，这是贯彻落实XJP新时代中国特色社会主义思想的重要举措，是落实为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的初心使命的具体行动。XJPZSJ亲自领导和推动了国家公园建设，他的一系列有关指示和批示，明确了国家公园建设的主要目的，指明了国家公园体制建设的方向，表明了用最严格的制度和最严密的法治保护生态环境的坚强意志和坚定决心。
中国的目标不单是建立若干个国家公园实体单元，而是针对自然保护存在的突出问题，在现有自然保护地基础上整合建立若干国家公园实体，由若干实体单元组成国家公园体系，改革现行管理体制，建立国家公园体制，构建国土空间开发保护制度，建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权管理制度，形成系统完整的生态文明制度体系，用最严格的制度和最严密的法治为生态环境保护修复提供可靠保障，实现生态环境治理体系和治理能力现代化，形成一条清晰的改革逻辑和思路目标。建立国家公园体制是手段；完善国家公园为主体的自然保护地体系是方法和路径；构建生态文明体制，推进自然资源科学保护和合理利用，保持一个健康稳定的自然生态系统和维护生物多样性，促进人与自然和谐共生、建成美丽中国是目标。改革必须站在中华民族永续发展的高度，以XJP生态文明思想为指导，从解决历史遗留问题入手，通过建立国家公园体制，构建完善的生态文明制度，保护中华民族赖以生存的生态环境，实现生态环境治理体系和治理能力现代化，为当代人提供优质生态产品，为子孙留下自然遗产，为中华民族永续发展提供绿色生态屏障。
三、加快建立统一规范高效的国家公园体制
当前要按照《建立国家公园体制总体方案》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》等有关文件，对标生态文明制度建设目标，加快国家公园体制试点，总结可复制可推广的经验，全面建立具有中国特色的国家公园体制。
（一）建立统一管理机构
根据党和国家机构改革方案，组建国家林业和草原局，加挂国家公园管理局牌子，统一管理国家公园及自然保护地。随着“三定方案”的落实，国家和省级层面的各项改革措施已基本到位，各项任务正在落实。
（二）科学编制国家公园发展规划，整合建立国家公园
在现有自然保护地基础上，进行梳理、评价分析、科学分类，以我国自然地貌为基础，根据生态功能区、生态系统完整性、系统性及其内在规律，统筹考虑自然生态各要素，按照国家公园标准，制订国家公园发展规划和布局规划，将符合国家公园建设条件的重点自然资源纳入国家公园，整合建立一批国家公园。
（三）明晰自然资源归属，理顺自然资源管理体制
结合全民所有自然资源资产管理体制改革，对自然生态空间进行统一确权登记。科学确定全民所有和集体所有各自的产权结构，合理分割并保护所有权、管理权、特许经营权，实现归属清晰、权责明确。
（四）建立和健全国家公园法律法规体系
加快制订国家公园法。制订国家公园“一园一法”。组织编制一整套科学、完整的包括国家公园保护、监测、管理、巡护、游憩、建设等内容的技术标准体系。健全国家公园资金保障机制，建立国家公园人事管理制度，制订国家公园的申报制度、严格保护管理制度、特许经营制度、责任追究制度等制度，为国家公园建设提供制度保障。
四、建立以国家公园为主体的自然保护地体系
（一）对现有自然保护地进行科学分类
世界自然保护联盟（IUCN）将全球纷繁复杂的自然保护地类型浓缩简化为六类：严格自然保护区和原野保护区、国家公园、自然文化遗迹或地貌、栖息地/物种管理区、陆地景观/海洋景观保护区、自然资源可持续利用保护区。这是一个实用的分类分析工具，但鉴于原有自然保护地类型在分类指南出台之前就已经存在，同样名称在各国有截然不同的管理目标，以处于第二类的“国家公园”为例，各国的冠以“国家公园”名称的自然保护地在以上六类中均有分布。现实中，这个分类标准难以作为管理工具在中国套用，必须另辟蹊径。按照自然生态系统原真性、整体性、系统性及其内在规律，我国依据管理目标与效能并借鉴国际经验重新构建自然保护地分类系统，将自然保护地分为国家公园、自然保护区、自然公园三类，其中国家公园处于第一类。把现有的森林公园、湿地公园、地质公园等归入自然公园类。相比之下，中国特色的自然保护地分类既照顾了历史，又吸收了国际有益经验，更加简洁明了，易于操作，在国际上独树一帜，符合中国国情。
（二）突出国家公园的主体地位
国家公园的主体地位体现在维护国家生态安全关键区域中的首要地位、在保护最珍贵、最重要生物多样性集中分布区中的主导地位以及保护价值和生态功能在全国自然保护地体系中的主体地位。也就是说，国家公园是我国自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的部分，保护范围大，生态过程完整，具有全球价值、国家象征，国民认同度高。根据国家公园空间布局规划，按照资源和景观的国家代表性、生态功能重要性、生态系统完整性、范围和面积适宜性等指标要求，并综合考虑周边经济社会发展的需要，自上而下统筹设立国家公园。将名山大川、重要自然和文化遗产地作为国家公园设立优先区域，优化国家公园区域布局。重点推动西南西北六省区建立以保护青藏高原“亚洲水塔”“中华水塔”生态服务功能的“地球第三极”国家公园群，在东北地区研究整合建立湿地类型国家公园，在长江等大江大河流域、在生物多样性富集的代表性地理单元，重点选择设立国家公园。
（三）构建完善管理体系
通过国家公园体制建设促进我国建立层次分明、结构合理与功能完善的自然保护体制，构建完整的以国家公园为主体的自然保护地管理体系，永久性保护重要自然生态系统的完整性和原真性，野生动植物得到保护，生物多样性得以保持，文化得到保护和传承。制订配套的法律体系，构建统一高效的管理体系，完善监督体系。增加财政投入，形成以国家投入为主、地方投入为补充的投入机制。搭建国际科研平台，构建完善的科研监测体系。构建人才保障体系、科技服务体系、公众参与体系。制定特许经营制度，适当建立游憩设施，开展生态旅游等活动，使公众在体验国家公园自然之美的同时，培养爱国情怀，增强生态意识，充分享受自然保护的成果。
（四）完善治理体系
全面贯彻落实XJP生态文明思想，推动形成人与自然和谐共生的自然保护新格局，立足我国现实，对接国际做法，大胆改革创新，通过深入分析，提出解决方案，构建中国特色的自然保护地管理体制，确保占国土面积约1／5的生态空间效能发挥，确保国家生态安全。从分类上，构建科学合理、简洁明了的自然保护地分类体系，解决牌子林立、分类不科学的问题。从空间上，通过归并整合、优化调整，解决边界不清、交叉重叠的问题。从管理上，通过机构改革，解决机构重叠、多头管理的问题，做到一个保护地、一套机构、一块牌子，实现统一管理。逐步形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系，以ZF治理为主，共同治理、公益治理、社区治理相结合的自然保护地治理体系。到2020年，建立国家公园体制试点基本完成，整合设立一批国家公园，分级统一的管理体制基本建立，国家公园总体布局初步形成，到2030年建立完善的、以国家公园为主体的自然保护地体系。
（作者系国家林业和草原局昆明勘察设计院院长、教授级高级工程师） |
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发表于 2020-8-13 19:08:56
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