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发表于 2013-3-21 15:50:35
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中国城镇化受考验:东部设镇级市西部撤县设区
时间:2013-1-22 15:04:18 发布者：东方早报
● 2010年4月，中央编办、民政部等6部委下发通知，初步在河北、山西、浙江等13个省选择25个经济发达的镇进行试点。这一试点也被外界解读为“镇级市”改革的前奏。如果镇级市最终获批，我国市的行政等级将再增加一等，变成六等。
● 撤县设市并非整体升格，各个单位还是原来的级别，没有更多实实在在的利益。即使设市之后，政府可以收取城建附加税，这也不是国家给的，而是从本区域的企业中收取的。既然如此，为何这么多县趋之若鹜呢？在民政部区划地名研究所原副所长浦善新看来，这是形式上的“名分”。
● 区域经济学家刘斌夫表示，设市之后，在对外交流和招商引资上更为方便，同时也是城市化的要求。原来西部各县的设市条件还不成熟，在西部大开发十几年后，西部省份对于撤县设市提出了新的要求，这是一种必然。国家应该对西部放开一些县改市的口子。
● 专家也提出了担忧，“现在地方政府在撤县设市问题上‘颠倒’了因果关系：是因为经济发展了，行政区划不适应了，需要调整，而不是说通过调整来促进经济发展。这一点在西部省份表现得更为强烈。”
早报记者 陈良飞
地方政府对于设市（区）的强烈渴望如同正在不断升温中的压力锅，已臻临界点。
就在去年年底，浙江宣布在首批入选的27个实力强、人口多、城区面积大的中心镇开展小城市培育试点，并争取国家在浙江率先开展撤镇设市试点，将条件具备的镇升格为小城市。此外，据公开报道显示，目前起码有江苏、山东、湖北、安徽等省份已经或计划开展镇级市或强镇扩权试点。
在西部，以云南省昆明市为例，在2011年12月呈贡县成功实现撤县设区之后，下辖6区4县3自治县1县级市的昆明市就有晋宁县、富民县、宜良县、嵩明县、石林彝族自治县已经启动了撤县设市（区）的计划并付诸实施。换言之，其所属7县之中目前仅有禄劝彝族苗族自治县和寻甸回族彝族自治县两县暂未有相关计划传出。
昆明只不过是西部省份渴望撤县设市（区）的一个缩影。据早报记者统计，目前仅在贵州、云南、陕西三个省份，提出撤县设市（区）的县份已经超过40个，每个省平均都在12个以上。
东部地区则是另一番景象。在1997年国家暂时冻结撤县设市审批之前，东部省份经济发达的县份基本上已经完成了撤县设市工作，但一些经济强镇却面临管理权限较小、缺乏整体规划的现实困境，作为解决这一困境的办法，设置镇级市的呼声越来越高。
与此同时，目前还是地级市身份的经济强市或省会城市也频频向副省级城市发出冲击，以寻求城市的整体升格，如经济强市苏州、河南省会郑州等。在2012年河南“两会”期间，民革河南省委的一份建议说，按照副省级城市必须为市区人口百万以上特大城市或国务院批准的18个较大市之一，或经济强省省会的条件，中部地区具备升格为副省级城市资格的有郑州、长沙、太原、合肥和南昌。就郑州而言，经济实力超过很多副省级城市和省会城市，应尽快提升郑州的政治地位，将郑州市升格为副省级城市。
西部省份渴望撤县设市（区）的风潮、东部省份期待试点镇级市的热流，乃至于部分经济强市和省会城市整体升格为副省级城市的呼声汹涌交会，一起冲刷着中国现行的行政区划审批政策，也在考验着中国城镇化战略之道。
“名分”上的渴求
2012年10月24日，原定于当天举行的云南省昆明市石林彝族自治县撤县设市报告（征求意见稿）听证会临时喊卡。
石林方面给出的延期听证理由是因前期相关工作和材料准备不充分。不过，当地媒体在听证会之前曾多次预告听证会的时间，石林“撤县设市”领导小组也认为，石林在人口建制、主要经济指标、公共基础设施建设、工业、旅游及商贸发展等方面均已具备设立县级市的标准条件。
此前的10月12日、10月23日，同属昆明市的晋宁、富民则顺利举行了撤县设区（市）听证会，参与听证的所有人员均表达了支持的态度，但两个县都异常谨慎，拒绝了媒体旁听。
与东部省份在上个世纪八九十年代的热情一样，西部省份对于设市（区）的梦想与日俱增，各级别各类型撤县设市（区）领导小组相继成立，有的县份还制定了具体的时间表，发誓要在两年内或到2015年实现向城市冲锋的梦想。只不过，与东部地区相比，它们没有赶上好时候，国家已于1997年暂停了撤县设市的审批，至今也并未放开大口子。
在民政部区划地名研究所原副所长浦善新看来，撤县设市并非整体升格，各个单位还是原来的级别，没有更多实实在在的利益。即使设市之后，政府可以收取城建附加税，这也不是国家给的，而是从本区域的企业中收取的。既然如此，为何这么多县趋之若鹜呢？浦善新的解释是形式上的“名分”。
区域经济学家刘斌夫则从对外交往和城市化两个角度肯定了西部省份的设市热情。他举例说，广东的县现在主要存在于经济偏落后的粤东西北地区，经济发达的珠三角地区基本上已经没有县了，不是区就是县级市。“设市之后，在对外交流和招商引资上更为方便，同时也是城市化的要求。”刘斌夫说，“原来西部各县的设市条件还不成熟，在西部大开发十几年后，西部省份对于撤县设市提出了新的要求，这是一种必然。国家应该对西部放开一些县改市的口子。”
浦善新认为，撤县设市有促进经济发展的作用，但并非根本。令他有些担忧的是，现在地方政府在撤县设市问题上“颠倒”了因果关系：是因为经济发展了，行政区划不适应了，需要调整，而不是说通过调整来促进经济发展。这一点在西部省份表现得更为强烈。
刘斌夫也认为，西部县份在新一轮城市化过程中不仅要实现名头上的变化，也要追求实质上的发展。从以往撤县设市的部分案例来看，行政区划的变化也并未达到促进经济快速发展的目的，不是所有县改市的县份在经济发展上都处于遥遥领先的地位，成为所在省份的翘楚。
一个可以佐证的例子是，安徽省2011年县域经济排名显示，位于GDP前六位的全是县，没有一个县级市，而有的县级市，如界首市、明光市的排名都在40名之后，远远落在很多县后面。
不同的动力机制
从行政区划而言，城市化有两种途径，一种是撤县设市，一种是撤县设区。一直以来，这两种城市化方式的动力机制是不同的。
浦善新说，县级政府对于撤县设市有更大的冲动，而撤县设区则是地级市做大城区人口和经济总量、扩张主城区的迫切要求，县里实际上是不愿意的。
一般意义而言，市辖区的人口、产业体系等已经融入城市核心部分，与城市高度一体化，市与市辖区之间关系与此前的市与县之间存在完全不同的权力关系，撤县设区是地方政府权力关系的一次大调整。
“从法律上来讲，县和市辖区都是一级政府，但两者的权力是不一样的，市辖区基本上是半政府性质了，很多权力都上收到了地级市政府。市辖区的公安、检察院、法院、规划等部门原来以块为主，设区后就变成条块结合、以条为主了。”浦善新说。
土地的利益总是如影随形。南京大学城市科学研究院副院长胡小武表示，通过撤县（市）设区，地级市可以在最短时间内扩大中心城市建成区的面积，城建用地能够比较容易获得一个大的增长，这就是很多地方热衷于撤县（市）设区的一个主要考虑。
在县改市暂停政策多年未变的情况下，由于不存在暂停审批的政策，撤县改区的幅度要较县改市大得多，而且最近几年表现得尤为猛烈。根据民政部的统计，从1978年到2008年，市辖区的数量从408个增加到1997年的727个，再增加到2008年的856个。而县级市的数量在1996年达到445个的最高数量后就逐年下降，到2008年时已经降为368个。县级市数量下降的原因除了部分升格为地级市外，最主要的原因就是地级市规模扩张，引起撤县级市改为市辖区。
光是2011年一年撤县（市）设区的案例就有四川省宜宾市南溪县、湖南省长沙市望城县、云南省昆明市呈贡县在当年撤县改区，县级江都市、县级毕节市、县级铜仁市撤市改区，重庆市双桥区、大足县合并设立重庆市大足区，重庆万盛区、綦江县合并设立重庆市綦江区等。
对于撤县设区的内在动力机制，除了原先就存在的因素外，中央党校政法部教授肖立辉还提供了一个最新的理由：2009年财政部下发了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，确立在2012年底前力争除民族自治地区外，全国全面推进省直接管理县财政的改革目标。正是在这一背景下，作为地方政府博弈的结果，地级市政府担心有一天所辖县份会脱离自己的管辖，因而撤县设区的紧迫感更强了，撤县设区的区划改革也就在各地不断上演。
在浦善新看来，现在撤县设区不是少了，而是多了，“只有存在市县同城、郊区包围城区等情况的市才需要调整”。
国家的担忧
据民政部统计，从1986年到1997年12年间，全国共新增县级市283个，年均增加约24个，这些县级市主要集中在东部沿海发达省份。
由于整县改市引起的设市热，冲击了我国地方以县制为主要特色的传统行政管理系统，并引发了诸如假性城市化等问题，1997年中共中央、国务院作出了暂停审批县改市的决定，自此中国的城市设置进入了严格管理与控制的阶段。
直到目前为止，并未有公开的文件显示国家已重新开始审批县改市申请，但每年总会有零星的县份极为罕见地成功实现了撤县设市，犹如中了头奖。用浦善新的话来说，从1997年以来15年中撤县设市的总数加起来还没有1997年之前一年的多。
2010年，民政部只批复了云南蒙自、文山两个县撤县设市，江西德安县部分区域设立共青城市的申请，而2007年至2009年三年间，这个数字为零。
与之相对应的是，自1997年国家暂时冻结县改市以来，有关解冻县改市的呼声就从未停止过。这15年间，许多县的体量都在急剧增大，无论是人口规模还是经济总量的各项指标都达到或超过1993年国家chutai的撤县设市标准，有的甚至提出了建设区域性中心城市的规划。
时间推移到2010年，在当年2月的十一届全国人大常委会第十三次会议上，官方正式提出，我国将积极研究完善设立县级市的标准，把人口、经济、财政、税收以及城市建设达到一定规模和标准的县（镇），适度改设为市。
尽管如此，在此后的三年时间里，撤县改市的步伐并未提速。自2011年以来，只有新疆北屯市等极个别地方获批。在县改市受困的情况下，撤县改区成了很多地方政府新的城市化突破口。2012年3月，河南濮阳籍网友在人民网地方领导留言板提问称，濮阳市区划的滞后严重影响了城市的发展，应不失时机地推进区划调整，如把清丰县、濮阳县划为市辖区等。
濮阳市委市政府督查局在随后的答复中表示，近些年来，国家在行政区划调整上，始终坚持“只撤不增，撤三建二，撤二建一”的原则，国家对增设新的行政区仍坚持“撤一建一”的原则，其指导思想是从严控制行政编制的增加。据了解，对现有一市一区的省辖市，上级在撤县设区方面有所解冻，凡符合上述条件的，各地可根据实际情况，适时启动撤县设区工作。
浦善新说，所谓“撤一建一”或“撤二建一”的原则并未有明文规定，但国家总的原则是严格控制行政编制数量，一般不再新增新的行政区域。在区划调整中，国家鼓励的方式是区区合并、区县合并。
自2009年以来，天津市塘沽区、汉沽区、大港区合并，设立天津市滨海新区；北京市西城区、宣武区合并成为新的西城区，东城区、崇文区合并成为新的东城区；上海市黄浦区、卢湾区合并成为新的黄浦区；苏州古城区的沧浪、平江、金阊三区合并为姑苏区；青岛市市北区、四方区合并为新的市北区，青岛市黄岛区、县级胶南市合并为新的黄岛区。
“有些城市原来的老城区过于狭小，有的甚至就是一街之隔，所以区区合并、区县合并非常必要，这样做不仅能够减少行政编制，还能更好地进行城市统一规划和公共服务。”刘斌夫说。
争议“镇级市”
在中国，镇级市并非一个陌生的概念。早在100多年前，我国就出现过类似镇级市的行政区划，最有名的就是有中国“四大名镇”之称的湖北汉口镇、江西景德镇、广东佛山镇、河南朱仙镇。
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发表于 2013-3-20 19:44:47
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